增减屯兵。五、诏诸路互相应援。六、募土人为兵，州各一二千人，以代东兵；七、增置弓手、壮丁、猎户以备城守；八、并边小砦，毋积刍粮，贼攻急，则弃小砦入保大砦，以完兵力；九、关中民坐累若过误者，许人入粟赎罪，铜一斤为粟五斗，以赡边计；十、损并边冗兵、冗官及减骑军，以舒馈运。此十条建议都言之凿凿，有利有理，但是，当时的朝中大臣和边境将领，对夏竦多加排挤打压，致使大宋对西夏的进攻连连失利。

    北宋大举进攻西夏失败后，西北经略种谔攻占西夏的银州，夏州被迫放弃，只有米脂寨还在宋军手中。

    宋朝为了和西夏争夺对横山山脉军事要地的控制权，决定采取“筑城攻城，移寨攻寨”的战术。种谔建议先筑银州，再筑宥州，重筑夏州。

    于是宋徽宗命给事中军于喜，前往边防视察，，审定筑垒推进方案。

    于喜不谙军事，，以为沿线筑城，耗费巨万，且银州虽地处无定河与明堂川的会合处，但城的东南角已被无定河水冲垮，而西北又有大沟，不如永乐的地势险要。于是决定先筑永乐城，然后以此为起点，沿横山山脉向西延伸，再筑其他城寨，以控横山山脉。

    于喜与负责陕北政治军事的高级地方长官陈长
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