“军府制”。

    将军之下则实行满汉分治的“双轨制”，即奉天府尹及各知县等文官负责汉人民政，副都统及各城守尉、防守尉等八旗武官负责旗人事务和军务。

    这种体制在清代中前期东北封禁时还可以应付，但是进入近代，以营口开埠为标志，东北骤然与世界相遇，面对前所未有的大变局，原有的行政体制完全无法适应。

    东北政体的改革迫在眉睫，“道”的设置就是东北行政改革的一项重要措施，而东北第一个设置的“道”就是驻营口的奉锦山海关兵备道。

    奉锦山海关兵备道的前身是驻营口的山海关监督，其设置是营口开埠的产物，根据《中英天津条约》：“领事官署领事官与道台同品；副领事官、署副领事官及翻译官与知府同品。视公务应需，衙署相见、会晤文移，均用平礼。”

    据此，作为开埠口岸的营口应设置与外国领事平级的道台，以便于平等办理外交事宜。

    同治五年十月十五日（1866年11月21日）“准裁撤山海关监督，改设奉天、锦州、山海关等处兵备道。”

    奉锦山海关兵备道除了负责海关及外交事宜之外，还统辖辽南各州县的行政事务，“将沿海之金州厅、岫岩城、复州、
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