但在夺取政权后，又要靠地主和自耕农的支持来变法图强，因而要平衡好他们之间的关系。秦献公对地主和自耕农兑现自己的行政纲领，继续推行初租禾，得到地主和自耕农的支持。秦国在公元前408年开始实行初租禾。所谓初租禾就是按照土地占有者实际占有的土地面积，征收农作物实物税。这项制度的实施，就是在法律上承认土地占有者对所占土地拥有所有权，使大批占有私垦田地的地主和自耕农成为土地的合法主人。秦国的初租禾在东部边防地区推行得比较顺利，在奴隶主聚集的以雍为中心的西部地区则受到很大的抵制。秦献公把都城迁到东部的栎阳，就是要得到在那里占优势的地主集团的支持，而对西部的奴隶主贵族则没有硬性改变他们的生产方式。为稳定地主和奴隶主贵族两大集团，秦献公采用一国两制的折中办法。
    地主经济需要雇佣大量的劳动力来从事农业生产。原来奴隶主贵族家的奴隶和与当权奴隶主贵族为敌的人，有很多都依附到这些地主的身边，因为地主的剥削比奴隶主要轻得多，而且人身上也不受伤害，有行动的自由，甚至是可以拥有自己的财产。奴隶主在追寻逃跑的奴隶和罪犯时，常常会追到地主这里，而地主出于自身利益的考虑，往往会包庇他私藏的奴隶和罪犯。由于奴隶
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